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各地近年來(lái)大力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，通過(guò)放權(quán)賦能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”的困局得以改善，基層治理體系加快重塑。伴隨權(quán)力下放，面對(duì)剛性的行政執(zhí)法規(guī)范，基層干部傳統(tǒng)的柔性工作方式遭遇挑戰(zhàn)，特別是在改革銜接過(guò)渡階段，一些基層干部存在身份之惑。

一會(huì)兒唱紅臉，一會(huì)兒唱白臉

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談?dòng)浾咧v出他的困惑：隨著越來(lái)越多的執(zhí)法權(quán)下放，過(guò)去跟群眾打成一片的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，突然成了群眾“對(duì)立面”。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些商戶(hù)經(jīng)營(yíng)不夠規(guī)范，過(guò)去縣工商局執(zhí)法人員經(jīng)常下來(lái)檢查，有時(shí)商戶(hù)不理解有意見(jiàn)，鬧得不愉快，但該處罰的都會(huì)處罰。下達(dá)處罰通知后，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就上門(mén)做工作，這樣既把工作干了，也不會(huì)讓群眾有意見(jiàn)?！边@名基層干部說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是熟人社會(huì)，作為老百姓的貼心人，許多時(shí)候扮演著“和事佬”的角色，但現(xiàn)在不得不直接和群眾起沖突。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的實(shí)施，大批行政處罰權(quán)集中下放，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，從露天焚燒秸稈、無(wú)照經(jīng)營(yíng)，到占用耕地、違規(guī)挖砂采礦等違法行為，都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等多個(gè)領(lǐng)域，過(guò)去基層“看得見(jiàn)卻管不著”的不少問(wèn)題得到解決。

然而，基層工作千頭萬(wàn)緒，不少人身兼數(shù)職。改革后，有人既是包村干部，也是執(zhí)法隊(duì)員，前一刻還在跟群眾敞開(kāi)心扉談心談話(huà)，下一刻就要跑去開(kāi)罰單，身份之變帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)。

“過(guò)去碰到問(wèn)題以勸說(shuō)為主，一來(lái)二去大家就成了朋友?，F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就要依法處理，老百姓接受不了，工作可能更不好干?！敝胁康貐^(qū)一名鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)，哪些該罰、怎么罰、罰完怎么辦，執(zhí)法權(quán)力下放，能否接得住、干得好，都成了當(dāng)前棘手的問(wèn)題。

權(quán)力這樣下放，成了“燙手山芋”

——“土辦法”不能用，新辦法不會(huì)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革既是放權(quán)賦能，也強(qiáng)化了基層依法治理的規(guī)范性，要求干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法。這導(dǎo)致一些地方行之有效的“土辦法”不管用，也不能用了。

北方某省一名鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴半月談?dòng)浾?，過(guò)去縣里為了整治露天焚燒秸稈曾發(fā)文規(guī)定，對(duì)于露天焚燒秸稈的行為不光要制止，還要重罰3000元。“綜合執(zhí)法改革后，老百姓不干了，必須要拿出罰款的法律依據(jù)，我們一查還真沒(méi)找到。沒(méi)有依據(jù)不能亂執(zhí)法，但縣里的規(guī)定不落實(shí)同樣不好交差?！?/span>

——基層改革了，但上級(jí)要求沒(méi)變動(dòng)。基層改革后，治理模式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，上下級(jí)都需要主動(dòng)適應(yīng)變化，在法治軌道內(nèi)共同尋找治理最優(yōu)解。一些基層干部表示，他們最擔(dān)心的是“下改上不動(dòng)”，下放權(quán)力的同時(shí)，工作方式未能隨之調(diào)整。

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，以消防檢查為例，加油站的滅火器有沒(méi)有擺放夠，線路有沒(méi)有老化，一眼就能看出來(lái)。但如果涉及處罰，必須走立案受理、調(diào)查取證、審核、決定、告知等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有期限，不同環(huán)節(jié)期限還不相同，都得一步一步走。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪有那么多時(shí)間和人力走這么多流程?！边@名干部說(shuō)，不久前檢查發(fā)現(xiàn)一處農(nóng)村違建，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求一個(gè)星期內(nèi)必須拆除。這么短的時(shí)間根本走不完執(zhí)法流程，他們硬著頭皮干完了，隨后就收到行政復(fù)議通知書(shū)，由于程序違法最終敗訴。

——權(quán)力一放了之，部門(mén)推諉扯皮。執(zhí)法權(quán)限下放基層，旨在推動(dòng)治理重心下移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題、化解矛盾。行政執(zhí)法涉及各行各業(yè)，是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，執(zhí)法人員必須熟練掌握有關(guān)法律和專(zhuān)業(yè)，但基層執(zhí)法人員普遍存在專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。一些地方一放了之，將矛盾推給了基層。

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)，有的縣局遇到群眾反映問(wèn)題不受理，簡(jiǎn)單以“執(zhí)法權(quán)下放了”的名義，一股腦都推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。去年上級(jí)檢查指出，當(dāng)?shù)赜?/span>40處土地片區(qū)違法，原本應(yīng)該是執(zhí)法主體的縣自然資源局，如今只負(fù)責(zé)督查?？山鉀Q土地違法問(wèn)題，必須要自然資源部門(mén)的專(zhuān)業(yè)圖庫(kù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩手空空如何執(zhí)法？

半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法權(quán)下放過(guò)程中，一些地方部門(mén)“搭車(chē)”放權(quán)，推脫責(zé)任。黃河沿岸一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，有人在黃河邊私建養(yǎng)殖場(chǎng)，按照法律規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府水利行政主管部門(mén)是執(zhí)法主體，但他們上報(bào)后，對(duì)方卻說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有執(zhí)法力量，要求屬地管理，屬地執(zhí)法。

提升精準(zhǔn)性，保持靈活性

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文表示，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能，是強(qiáng)化基層治理能力的重要舉措。隨著城鎮(zhèn)化程度加快，農(nóng)村地區(qū)人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜，需要法律及時(shí)規(guī)范，提升基層治理的法治化水平。

同時(shí)，對(duì)基層綜合執(zhí)法中心如何建設(shè)、執(zhí)法權(quán)如何配置等問(wèn)題，也需要重點(diǎn)關(guān)注?；鶎庸ぷ饔衅涮厥庑裕枰苯用鎸?duì)群眾，而群眾的訴求以及與群眾打交道的方式，常常并不“規(guī)范”。凡事都擺出“公事公辦”的架勢(shì)，說(shuō)話(huà)“硬邦邦”，群眾不會(huì)買(mǎi)賬?；鶎又卫淼暮诵?，仍然是提升開(kāi)展群眾工作的能力。

呂德文認(rèn)為，改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自由裁量空間，在規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)、調(diào)解等非執(zhí)法的治理手段，保持基層政府機(jī)制靈活、隨時(shí)調(diào)配治理力量的優(yōu)勢(shì)。

一些受訪基層干部表示，執(zhí)法重心下移還需厘清條條塊塊之間的關(guān)系。一是上級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制；二是結(jié)合基層實(shí)際，提升放權(quán)賦能的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，對(duì)不同類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化賦能。